Onderzoek: ETS2 verhoogt warmtetarieven, maar een klein deel van de warmtenetten wordt getroffen

Suzanne Kröger, Tweede Kamerlid van PRO, diende een jaar geleden een motie in om de effecten van ETS2 op warmtetarieven onder de gasreferentie en op kosten van warmtebedrijven te onderzoeken. De ETS2-regeling legt vanaf 2028 een CO2-prijs op aan leveranciers van fossiele brandstoffen aan de gebouwde omgeving, het wegvervoer en de kleine industrie. In een analyse heeft Trinomics Blueterra onderzocht wat de impact gaat zijn op onder meer warmtenetten en wat de bijmengverplichting van groen gas voor gevolgen heeft. Hieruit blijkt dat de impact voor veel warmtenetten beperkt is maar dat voornamelijk warmtenetten met gas als bron een hoge kostenstijging kunnen verwachten.

In tegenstelling tot ETS1, waarbij de fossiele broeikasgasuitstoot voor grote industriële installaties en energiecentrales een directe prijs opgelegd krijgen, wordt de verplichting naar brandstofleveranciers verplaatst. Zij zullen de ETS2-kosten naar alle waarschijnlijkheid doorberekenen in hun brandstofprijs. Installaties met een thermisch vermogen boven 20 megawatt vallen dan weer onder ETS1 en dus buiten de reikwijdte van ETS2. Dit betekent dat de warmtelevering van die installaties niet door ETS2 wordt geraakt.

De bijmengverplichting voor groen gas speelt ook een rol. Hierdoor zijn gasleveranciers verplicht om jaarlijks een aandeel groen gas te leveren aan eindgebruikers die niet verplicht zijn om emissierechten aan te kopen onder de ETS1-regeling. Maar groen gas is duurder dan aardgas, dus dat leidt logischerwijs tot hogere kosten. Naar verwachting 2 cent per kubieke meter in 2028, dit kan oplopen naar 9 cent in het jaar 2031.

Toenemend effect op kosten

De bijmengverplichting heeft daarnaast een toenemend effect op de kosten van netten die fossiel gas gebruiken, omdat het verplichte aandeel groen gas jaarlijks stijgt. Daarbij geldt dat over het bijgemengde groene gas geen ETS2-rechten hoeven te worden betaald, wat de ETS2-kosten verlaagt.

Deze twee maatregelen beïnvloeden het maximumtarief maar de directe kostenimpact geldt alleen voor netten die aardgas gebruiken en onder ETS2 vallen. Via de gasreferentie verhogen ETS2 en de bijmengverplichting het maximumtarief voor alle warmtenetten, ongeacht de bronnenmix van deze netten. Tegelijkertijd valt ongeveer 75 procent van de totale warmtelevering aan huishoudens onder ETS1, waarvoor deze warmtebedrijven geen ETS2-kosten hebben.

Volgens het onderzoek is slechts is 10 procent afkomstig van volledig duurzame warmtebronnen, die ook buiten het toepassingsbereik van ETS2 vallen. Dan blijft er nog 15 procent van de warmtelevering over, die geleverd wordt door netten die direct met de ETS2-regeling te maken krijgen.

Gemiddelde kostenstijging

Het onderzoek laat het volgende verwachte resultaat zien: het maximumtarief stijgt voor alle warmtenetten via de gasreferentie. Per 10 euro stijging van de ETS2-prijs per ton CO2-equivalent neemt het maximum variabele tarief met 58 cent per gigajoule toe. Bij 59 euro stijging per ton CO2-equivalent en de bijmengverplichting van groen gas kent de impact op warmtenetten een maximumtarief van 3,41 euro per gigajoule. De bijmengverplichting voegt daar in 2028 bovendien nog 61 cent aan toe. Dit effect geldt voor alle warmtenetten, ook netten die volledig duurzaam zijn of volledig onder ETS1 vallen.

De gemiddelde kostenstijging voor de sector als geheel is juist weer beperkt en veel lager dan de tariefstijging. Bij een ETS2-prijs van 59 euro per ton CO2-equivalent en meerkosten van de bijmengverplichting van groen gas van 2 cent is de gemiddelde kostenstijging slechts 16 cent per gigajoule. Dat cijfer ligt ver onder de verwachte maximumtariefverhoging van 4 euro per gigajoule. Dit cijfer ligt lager omdat 85 procent van de warmtelevering geen kostenstijging ondervindt.

Andere conclusies

De onderzoekers trekken nog een aantal andere conclusies. De impact op de warmtenetten is sterk heterogeen, wat wil zeggen dat de meerderheid van de sector profiteert van het hogere maximumtarief. Maar daar zit een kleine groep netten bij die aanzienlijke financiële druk ervaart. Voor ruim 7 procent van de getroffen warmtenetten blijft  de kostenstijging onder het maximumtarief. 6,9 procent ziet juist een overschrijding.

De warmtenetten die het zwaarst getroffen worden zijn de kleinere netten met een gasmotor-warmtekrachtkoppeling (WKK) die volledig op aardgas draaien. De onderzoekers geven daar drie verklaringen voor. Ten eerste valt de volledige ETS2-kostendruk op de warmtelevering omdat de geproduceerde elektriciteit concurreert met productie die niet onder ETS2 valt en de hogere kosten niet in de elektriciteitsprijs kunnen worden doorberekend.

“Ten tweede vergroot warmteverlies de effectieve kosten per geleverde GJgigajoule structureel”, aldus de onderzoekers. “Ten derde biedt de beperkte schaal weinig ruimte voor kostenoptimalisatie. De gecombineerde meerkosten voor ETS2 en de bijmengverplichting lopen voor deze netten op tot circa 9 tot 10 euro per gigajoule in 2028.”

Grotendeels beperkt

De onderzoekers geven ook aan dat de mogelijkheden voor verduurzaming van de zwaarst getroffen netten beperkt is. Dat komt door netcongestie, beperkte schaalmogelijkheden, ruimtelijke beperkingen en lange doorlooptijden. “ETS2 en de bijmengverplichting verhogen in theorie de prikkel om aardgasverbruik te reduceren, maar de negatieve impact op de marge geldt slechts voor enkele jaren totdat kostengebaseerde tarieven worden ingevoerd. Bovendien verkleint de verslechterende financiële positie juist de investeringsruimte die nodig is voor verduurzaming.”

Voor deze netten geldt dat ETS2 en de bijmengverplichting op de korte termijn vooral leiden tot extra kostendruk, terwijl concrete mogelijkheden voor verduurzaming voor kleinere netten vaak beperkt zijn. Onder het huidige maximumtariefsysteem is er daardoor weinig financiële ruimte om te investeren in duurzame alternatieven.

Op de lange termijn zal de overgang naar kostengebaseerde tarieven onder de Wet collectieve warmte de tariefstructuur veranderen. Afhankelijk van de exacte vormgeving van die tarieven kan de businesscase voor verduurzaming er dan anders uitzien. De prikkel die ETS2 nu creëert om te verduurzamen, hoeft onder een kostengebaseerd stelsel niet op dezelfde manier door te werken.