Op 19 maart heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) het rapport Wat zijn rechtvaardige en haalbare klimaatdoelen voor Nederland? gepubliceerd. Dit rapport onderzoekt diverse principes voor het verdelen van de wereldwijde CO2-reductie. Om het 1,5 graden Celsius doel van het klimaatakkoord van Parijs te bereiken, mag er wereldwijd nog ongeveer 250 gigaton CO2 worden uitgestoten, wat overeenkomt met zesmaal de huidige jaarlijkse CO2-uitstoot wereldwijd. Volgens het laatste IPCC-rapport biedt dit een kans van 50 procent om de opwarming van de aarde te beperken tot 1,5 graden Celsius.

Om het Parijsakkoord te vertalen naar emissiereductiedoelen voor individuele landen moet er gekeken worden naar hoe deze emissieruimte moet worden verdeeld over verschillende landen. Deze verdelingsvraag brengt echter de nodige rechtvaardigheids- en haalbaarheidsvraagstukken met zich mee.

Een rechtvaardige verdeling van een mondiaal doel
Nederland heeft wettelijk vastgesteld om in 2050 klimaatneutraal te zijn, met als tussendoel een reductie van 55 procent van de broeikasgassen in 2030 ten opzichte van 1990. Na 2050 wil Nederland streven naar netto negatieve emissies.

Maar om een wereldwijde temperatuurstijging tot 1,5 graden Celsius te beperken moet niet alleen Nederland, maar alle landen klimaatbeleid implementeren. Het verdelen van de mondiale klimaattaart is nog niet gemakkelijk. China, India, de EU en de Verenigde Staten stoten mondiaal gezien de meeste broeikasgassen uit. Wanneer je echter kijkt naar de uitstoot per inwoner of naar historische emissies, dan is het aandeel van bijvoorbeeld India aan de mondiale uitstoot alweer een stuk kleiner. Welke criteria zijn er in internationale onderhandelingen te hanteren?

Ten eerste kan er worden gekeken naar het gelijkheidsprincipe, hierbij moeten alle landen evenveel bijdragen aan het reduceren van emissies. In dit scenario zou Nederland tot 2040 haar uitstoot met 73 tot 98 procent moeten reduceren om onder een opwarming van 1,5 graden Celsius te blijven. Dit principe is gunstig voor Nederland en andere rijke landen omdat het de huidige emissie-ongelijkheid in de wereld in stand houdt (waarbij landen die relatief minder uitstoten en minder vermogen hebben opdraaien voor de kosten van vervuiling). Daarom wordt dit principe wereldwijd niet als rechtvaardig gezien.

Een ander principe dat geen rekening houdt met het vermogen en de verantwoordelijkheid is het reduceren van emissies per capita. Afhankelijk van de specifieke invulling zou Nederland daarmee 82 tot 98 procent emissiereductie moeten realiseren.

Wanneer er wordt gekeken naar de beginselen van internationaal milieurecht (vermogen, verantwoordelijkheid en recht op duurzame ontwikkeling), heeft Nederland echter een reductiedoel van ongeveer 90 procent tot ruim over de 100 procent in 2040 ten opzichte van de emissies in 1990.

Voor een meer rechtvaardige verdeling van de emissiereductiedoelen wordt er gekeken naar het reduceren van emissies in historisch perspectief (hoeveel heeft een land in het verleden uitgestoten), het reduceren van reducties op basis van vermogen (hoe rijk is een land) en het reduceren van emissies op basis van het recht op duurzame ontwikkeling (alle landen hebben het recht om een waardige standaard van duurzame ontwikkeling te bereiken). De totale Nederlandse emissiereductie op basis van deze principes is respectievelijk 89 tot 147 procent, 93 tot 118 procent en 129 tot 406 procent, zoals weergegeven in afbeelding 1.

Er ontstaan dus meerdere uitkomsten op basis van een normatieve inschatting en eerlijkheid. In internationale onderhandelingen zullen verschillende landen ook verschillende voorkeuren hebben. Om hier meer inzicht in te krijgen heeft het PBL een online rekentool ontwikkeld waarbij de reductiedoelen per land en per verdelingsprincipe kunnen worden berekend.

Haalbaarheid
Naast het vraagstuk wat mondiaal rechtvaardig is, wordt er in het rapport ook gekeken naar de nationale haalbaarheid. Dit wordt beoordeeld op basis van geofysische, technische, economische, institutionele en maatschappelijke criteria. Het reductiedoel van ongeveer 90 procent blijkt geofysisch en technisch haalbaar in Nederland. Maar de haalbaarheid hangt niet alleen af van geofysische of technische grenzen, maar ook van maatschappelijke en institutionele beperkingen. Hier is volgens het PBL nog te weinig onderzoek naar gedaan.

Of er maatschappelijk draagvlak is voor de reductiedoelen hangt af van de binnenlandse rechtvaardigheid: “Als de samenleving haar levensstijl sterk aanpast, is wellicht een reductie mogelijk van rond de 90 procent  of meer; is echter het maatschappelijk draagvlak klein, bijvoorbeeld door een ongelijke verdeling van de kosten en baten, dan kan het reductiepotentieel ook veel kleiner uitpakken”, stelt het PBL.

Wat is rechtvaardig en haalbaar?
Het PBL concludeert dat Nederland op basis van de rechtvaardigheidsprincipes meer zou moeten doen dan wat waarschijnlijk haalbaar is op nationaal niveau, zoals weergegeven in afbeelding 2. Om toch rechtvaardige landelijke reductiedoelen vast te stellen is het echter ook mogelijk om reductie buiten Nederland te financieren, door dit mechanisme kan Nederland wel haar reductiedoelen behalen. Hoewel de specifieke regels hiervoor nog moeten worden vastgesteld, zou Nederland al kunnen beginnen met zulke investeringen – aanvullend op reducties binnen Nederland.