Warmte: nutsvoorziening met commerciële randjes?
Terug
Met de Wet collectieve warmte (Wcw) komen warmtebedrijven grotendeels in publieke handen. De wetgever wil daarmee het publieke belang van de warmtevoorziening beter beschermen. Tegelijkertijd klinken geluiden dat de Wcw niet ver genoeg gaat en dat teneinde het publieke belang werkelijk goed te borgen warmtevoorzieningen als echte publieke nutsvoorziening moeten worden ingericht. Een terecht geluid, maar juridisch niet zo eenvoudig. Toch is ook in het gekozen stelsel van de Wcw ruimte om het publieke belang te waarborgen.
Recent hielden Marco Attema en Theo Venema van respectievelijk de Gemeente Groningen en WarmteStad in Energeia een pleidooi om de realisatie van warmtenetten daadwerkelijk te beschouwen als een nutsfunctie. Zij verwijzen daarbij naar Denemarken, waar warmtenetten al sinds jaar en dag als collectieve nutsvoorziening worden geëxploiteerd, vergelijkbaar met de drinkwatervoorziening en riolering. Omdat een commercieel oogmerk ontbreekt, kan worden gerekend met lage financieringsrentes, lange afschrijvingstermijnen en beperkte rendementseisen. Met als gevolg dat maatschappelijke kosten ook lager zijn.
Nederland heeft er niet voor gekozen warmte als volledige publieke nutsvoorziening vorm te geven. Daardoor wordt volgens Attema en Venema de aanleg van warmtenetten nog te vaak gezien als commercieel product, waarbij financiers en investeerders vooral naar risico’s kijken en hogere rentevergoedingen en rendementen verlangen. Dat maakt warmtenetten duurder dan nodig; een echte publieke nutsfunctie zou financiering goedkoper kunnen maken en zo de maatschappelijke kosten drukken.
De analyse van Attema en Venema is terecht. De wetgever hinkt met de Wcw inderdaad op twee gedachten en is uiteindelijk uitgekomen op een hybride model. De wetgever presenteert de warmtevoorziening als een publieke voorziening en spreekt in de toelichting zelfs van een ‘nutsvoorziening’. Warmtebedrijven moeten volgens de wetgever daarom ook als zodanig worden bestuurd en gefinancierd. De publieke meerderheidsaandeelhouder voorziet daarin, want daardoor zullen bedrijfsbeslissingen worden ingegeven door het publieke belang, in plaats van (alleen) het bedrijfseconomische belang. Risicovolle investeringen zouden daardoor makkelijker doorgang vinden.
Tegelijkertijd ziet de wetgever het niet als een ‘echte’ publieke taak, maar als een zogeheten “dienst van algemeen economisch belang”. Dat zijn activiteiten die weliswaar een publiek belang dienen, maar die wel een marktkarakter hebben. Kenmerkend voor een DAEB is marktfalen: de markt biedt de diensten onvoldoende of tegen onaanvaardbare voorwaarden aan en daarom is overheidsingrijpen nodig. De warmtevoorziening is daarvan een goed voorbeeld: er is sprake van een markt met meerdere warmtebedrijven, maar warmtevoorzieningen worden niet overal en niet altijd tegen betaalbare prijzen gerealiseerd.
De vraag is of de wetgever er dan niet beter een echte publieke nutsfunctie van had kunnen maken. Daarmee bedoel ik een publieke taak die de overheid aan zich houdt en dus niet als dienst aan de markt laat. Klassiek voorbeeld is de riolering, waarvoor gemeenten verantwoordelijk zijn en die wordt gefinancierd uit belastingen, via de rioolheffing. Er is geen markt waarop ‘riooldiensten’ tegen betaling van een marktprijs worden aangeboden. Bij de openbare drinkwatervoorziening zijn wel waterbedrijven actief, maar deze voeren op grond van de Drinkwaterwet wettelijke taken uit die door de wetgever als een “dienst van algemeen (niet-economisch) belang” worden aangemerkt.
Wanneer een activiteit van kleur verschiet en ‘publiek’ wordt, is in algemene zin lastig te zeggen. Voor warmte is in ieder geval duidelijk dat de Wcw uitgaat van een gereguleerde marktactiviteit. Warmtebedrijven moeten daarom als ondernemingen worden gezien.
Dat heeft gevolgen voor publieke financiering, die voor warmtenetten van groot belang is. De voorwaarden waaronder overheden kapitaal en financiering ter beschikking stellen worden namelijk voor een belangrijk deel ingekaderd door de Europese staatssteunregels. In uitgangspunt moeten overheden bij hun financierings- en investeringsbeslissingen denken als een marktpartij en mogen zij geen genoegen nemen met een rendement dat lager is dan in de markt gebruikelijk. Dat betekent overigens niet dat alleen genoegen mag worden genomen met kortetermijnwinsten. Overheden mogen ook rekenen met een langere investeringstermijn en een hogere risicoappetijt, mits goed onderbouwd.
Maar ook als de marktconformiteit niet is te onderbouwen, bieden de staatssteunregels ruimte om met publieke financiering de investeringskosten van warmtebedrijven te drukken en zo de betaalbaarheid te vergroten.
De Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) voorziet in de nodige mogelijkheden voor overheidssteun aan stadsverwarming en WKO’s. Deze mogelijkheden zullen waarschijnlijk per 1 januari 2027 worden verruimd. Daarnaast biedt, zoals in een eerdere column al toegelicht, ook het DAEB-karakter van warmte de nodige ruimte om compensatie te verstrekken. Steeds vaker wordt de DAEB onderzocht als steuninstrument om investeringskosten of onrendabele top te subsidiëren, zodat warmtetarieven betaalbaar kunnen blijven. Als alternatief kan de overheid ook een garantie verstrekken, waarmee zij borg staat voor financieringsverplichtingen. Voordeel daarvan is dat warmtebedrijven daarmee eenvoudiger en goedkoper marktfinanciering kunnen aantrekken, zonder dat dit tot directe kosten voor de overheid leidt.
Kortom, hoewel de warmtevoorziening een nutsvoorziening is met een zeker commercieel randje, is er toch ruimte om haar tegen publiek aanvaardbare voorwaarden vorm te geven.
