Warmtenetten zijn volop in het nieuws. Helaas vooral omdat de aanleg ervan grotendeels stil ligt. Reden is de onvrede onder energiebedrijven over de voorgenomen eis dat warmtebedrijven in publieke handen moeten zijn. Het is een belangrijk onderdeel van de toekomstige Wet collectieve warmte (Wcw), waarmee demissionair minister Jetten een impuls wil geven aan de warmtetransitie. Of het publiek meerderheidsbelang tot verdere vertraging zal leiden, moet worden afgewacht. Duidelijk is wel dat het gevolgen zal hebben voor het functioneren van warmtebedrijven in de praktijk en de mate waarin publieke regie kan worden gevoerd. Het is de vraag of deze gevolgen voldoende onder ogen worden gezien.

Warmtebedrijven lopen tegen het publiek meerderheidsbelang te hoop, omdat zij als minderheidsaandeelhouder de risico’s niet zelf kunnen beheersen. Jetten is vooralsnog niet van zins van zijn plan af te stappen en zal er veel aan zijn gelegen het wetsvoorstel zelf nog naar de Tweede Kamer te sturen.

Het voornaamste doel van de Wcw is de publieke regie op de aanleg van de warmtenetten te versterken. Gemeenten krijgen een centrale regierol: zij moeten een warmtebedrijf aanwijzen die binnen een bepaald gebied (een ‘kavel’) verantwoordelijk wordt voor de aanleg van de netten en de levering van warmte. De publieke regie wordt verder versterkt door het vereiste dat een warmtebedrijf voor het merendeel in publieke handen is. Met een publieke meerderheidsaandeelhouder zullen bedrijfsbeslissingen veeleer worden ingegeven door het publieke belang, in plaats van (alleen) het bedrijfseconomische belang, zo is de gedachte van de wetgever. Ook zouden aldus risicovolle investeringen makkelijker doorgang vinden.

Leidt publiek aandeelhouderschap wel tot gewenste regie?
Het publieke aandeelhouderschap wordt dus gezien als instrument om beleidsdoelstellingen te realiseren. De vraag is echter of niet te veel wordt verwacht van de dubbele rol die de overheid enerzijds als ‘beleidsbepaler’ en anderzijds als ‘aandeelhouder’ kan vervullen.

Publiek of niet, uiteindelijk zal de business case van een warmtebedrijf rond moeten lopen. De aanleg en exploitatie van warmtenetten zijn veelal risicovol en onrendabel. Omdat subsidies en marktfinanciering niet altijd toereikend zijn, zal een forse kapitaalfinanciering van de publieke aandeelhouders nodig zijn. Hun zakken zijn echter niet bodemloos. Ook overheden kunnen zich niet een structureel verlieslatend warmtebedrijf permitteren.

Sterker, dat mogen zij ook niet zonder meer. Overheden moeten namelijk de Europese staatssteunregels in acht nemen, wanneer zij (kapitaal)financiering verstrekken. Daarbij geldt als algemene regel dat zij moeten handelen onder dezelfde voorwaarden als een private marktpartij zou hebben gedaan. Overheden mogen bij hun investeringsbeslissing alleen overwegingen betrekken die ook een private partij zou meewegen, geabstraheerd van enige publieke belangen of overwegingen. Het is overheden bijvoorbeeld niet zonder meer toegestaan om genoegen te nemen met een lager rendement dan in de markt gebruikelijk is. Ook niet als zij daarmee lagere tarieven voor inwoners mogelijk maken.

Als een financiering kwalificeert als staatssteun, betekent dat overigens geen ‘einde oefening’. Er bestaat een ruim scala aan uitzonderingsregelingen, in het bijzonder ten behoeve van klimaat en energie. Deze regelingen bieden ruimte, maar vergen ook het nodige maatwerk bij de vormgeving van de financiering. En in sommige gevallen is nog een ‘rondje Brussel’ nodig. Deze aandachtspunten lijken nog niet bij iedereen even scherp op de bril te staan.

Dat geldt misschien nog wel meer voor de aanbestedingsrechtelijke aspecten. Een warmtebedrijf met een publiek meerderheidsbelang zal namelijk zeer waarschijnlijk kwalificeren als een ‘aanbestedende dienst’ en daarmee onder de werking van de Aanbestedingswet vallen. Het gevolg is dat de aanleg van het warmtenet en de inkoop van warmte kunnen kwalificeren als overheidsopdrachten die moeten worden aanbesteed, met alle voorschriften en aandachtspunten van dien.

Tot slot
Het beeld dat warmtebedrijven met publieke aandeelhouders publieke belangen beter zullen borgen is dus voor enige nuancering vatbaar. Althans, publieke aandeelhouders en warmtebedrijven zelf hebben geen onbeperkte speelruimte. Of men nu vóór of tegen het publiek meerderheidsbelang is, betrokken overheden, publieke aandeelhouders en warmtebedrijven moeten zich bij het opstellen van de business case, en vervolgens in de dagelijkse praktijk, goed bewust zijn van deze speelruimte.