In de Monitor RES 2023 van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is er ook aandacht voor de warmtetransitie. Hoewel de lokale regie wordt versterkt met de nieuwe Warmtewet en de gemeenten hier ook de beleidsinstrumenten bij krijgen, zorgt de aanhoudende onzekerheid rondom de gemeentelijke Transitievisies Warmte er ook voor dat de Regionale Structuur Warmte (RSW) traag verloopt. Nieuwe investeringen in warmtenetten worden steeds moeilijker en mede hierdoor neemt het aantal individuele warmtevoorzieningen snel toe.

In essentie wordt de verduurzaming van de warmtevraag van huishoudens aangepakt met de gemeentelijke Transitievisies Warmte. Om te voorkomen dat twee gemeenten dezelfde potentiële warmtebron willen gebruiken of dat een warmtebron ongebruikt blijft, is er binnen de Regionale Energiestrategie (RES) ook de RSW.

Het PBL ziet dat er veel regionale verschillen bestaan in de aanpak van de RSW. De ene RES-regio legt het initiatief grotendeels bij de gemeente, andere regio’s nemen meer initiatief, maar komen niet met heldere conclusies en er zijn regio’s die actiever betrokken zijn en denkrichtingen ontwikkelen.

In een aantal gevallen krijgen de RES-regio’s hierbij ondersteuning vanuit de provincies. Dit leidt tot positieve reacties vanuit de regio’s, maar ook tot verwarring doordat bepaalde aspecten van de warmtetransitie tussen wal en schip raken. In sommige gevallen leidt het er ook toe dat sommige warmtebronnen zowel op provinciaal als op regionaal niveau worden verkend.

Daarnaast ziet het PBL nog twee belangrijke knelpunten: onduidelijkheid over het wet- en regelgevingskader en de snelle opkomst van individuele warmtevoorzieningen. In beide gevallen wordt dit aangejaagd door een gebrek aan daadkracht vanuit de overheden.

Onduidelijkheid over het wet- en regelgevingskader
In de afgelopen drie jaar is de collectieve aanpak versterkt, zoals de regierol van gemeenten sterker is geworden met de komst van de Wet gemeentelijke instrumenten warmtetransitie (Wgiw). Hiermee kunnen gemeenten wijken aanwijzen die binnen een bepaalde tijd van het aardgas overstappen op duurzame alternatieven.

Daarnaast moeten gemeenten iedere vijf jaar een warmteprogramma opstellen waarin zij beschrijven welke wijken de komende tijd van het gas af gaan. De Wgiw gaat naar verwachting in juli 2024 in en de verplichte warmteprogrammering gaat pas gelden vanaf 2026. Zoals ook de Wet collectieve warmtevoorzieningen (Wcw) pas in januari 2025 op z’n vroegst in werking zal treden.

Hoewel het PBL concludeert dat er met deze wet voor een “duidelijke marktordening van collectieve warmte” is gekozen, blijkt hier ook uit dat de wettelijke en financiële kaders voor de warmtetransitie nog grotendeels in ontwikkeling zijn. Dit gebrek aan duidelijkheid zorgt voor verdere vertraging van de warmtetransitie.

Wat hierbij ook niet helpt is dat de financieringsmechanismen niet goed op elkaar zijn afgestemd en vaak te ingewikkeld zijn. Er zijn verschillende subsidies nodig voor de rendabele top en de recente Warmtenetten Investering subsidie (WIS) was binnen een paar dagen overvraagd. Daarbij twijfelt het PBL of extra subsidies de situatie echt zou verbeteren, omdat de financiering dan nóg ingewikkelder wordt.

De snelle opkomst van warmtepompen
In een eerder rapport concludeerde het PBL al dat het gebrek aan duidelijkheid van gemeenten in hun Transitievisies Warmte ertoe leidt dat warmtenetten moeilijker van de grond komen. In de praktijk leidt het gebrek aan keuzes van gemeenten om locaties voor warmtenetten aan te wijzen – en deze van de grond te krijgen – ertoe dat burgers zelf een warmtepomp kiezen.

Hoewel het PBL concludeert dat “gemeenten, regio's en provincies veel energie steken in het ontwikkelen van plannen voor een collectieve warmtevoorziening”, neemt het aantal individuele warmtevoorzieningen snel toe. Dit gaat – vanuit overheidsperspectief – ongepland en verspreid. Al deze huizen hebben hierdoor geen behoefte meer aan een warmtenetaansluiting voor hun warmtevoorziening, waardoor de warmtenetbusinesscase nóg moeilijker van de grond komt.

Volgens het PBL betekent dit dat er nog maar weinig tijd is om grootschalige warmtenetten rendabel aan te leggen. Wanneer hier te lang mee wordt gewacht door een gebrek “aan wettelijke kaders, financiering, afstemming of anderszins”, dan zullen de gebieden die in theorie geschikt zijn voor warmtenetten, in de praktijk uit individuele warmteoplossingen bestaan. Bovendien kan dit volgens het PBL de algehele warmtetransitie vertragen.

Tempo en daadkracht zijn nodig
Wat volgens het PBL mogelijk zou kunnen helpen is om de rol van de RES-regio’s gevarieerder en minder afgebakend te maken. Tegelijk zouden enkele regio’s aangeven beter overzicht op regionaal te willen om verwarring tussen gemeenten te voorkomen en initiatief beter op elkaar af te stemmen. Al zou meer daadkrachtige regio’s dit probleem ook kunnen verhelpen, aangezien zij zelf het juiste regieniveau bezitten.

Daarbij kunnen regio’s een beroep doen op het Nationaal Programma Lokale Warmtetransitie (NPLW). Het NPLW kan financiële steun verlenen om de regionale structuur en samenwerking te versterken. Tegelijk is het waarschijnlijk dat niet iedere gemeente hiervoor over voldoende draagkracht beschikt.

Dit zal al met al vooral met meer tempo moeten gebeuren. Een proactieve houding van de RES-regio’s kan voorkomen dat de businesscases van grootschalige warmtenetten binnen bepaalde tijd voor een voldongen feit komen te staan: dat de hoeveelheid individuele warmtevoorzieningen ervoor zorgen dat het warmtenet er financieel niet meer kan komen.

Het PBL concludeert daarom ook dat het nuttig kan zijn om de kaders van de warmtetransitie uit te werken en de rol van de regio aan te scherpen. Verwarring leidt tot vertraging, juist in een periode dat er tempo gemaakt moet worden. “Het versterken van de gebiedsgerichte aanpak waarbij RES-regio’s, overheden en lokale partijen in een bepaald gebied samenwerken en integraal naar een opgave kijken biedt kansen voor bijsturing en het maken van de juiste keuze op de juiste plek.”